1. 專題|疫情中的公益組織

公益組織自營收入雪崩、服務風險提升

「春節之後庇護工場的訂單就明顯變少,」機構主任的表情變得凝重,「現在幾乎完全沒有」。新冠肺炎疫情升溫、各項集會取消,不斷接到電話取消餐點訂單。這個身處偏鄉臺東,照顧超過百位憨兒的公益組織,1/3 的機構收入轉瞬間無影無蹤。這次疫病對補助和捐款的影響尚未發酵,這些經濟性的自營收入卻首當其衝地雪崩了。

目前臺灣尚未進入疫情大流行的階段,但社福組織服務的對象本就是風險脆弱的個體:社經狀態較弱勢、身處複雜境域,而且微小的風險事件就能造成致命打擊。理論上社會工作需要儘早介入,防疫也就自然而然疊加在既有的服務工作之上。但社會大眾將防疫焦點放在醫療和公衛系統時,助人工作者在最薄弱環節的付出並未被看見,而且工作環境的風險不斷升高。

對公益組織來說,這是一場毫無預警且無法迴避的隨堂大考,範圍涵括資源、服務,以及組織運作等 3 個層面:資源的緊縮是必然的,但會到什麼程度?服務量增加或倡議型式改變也是必然的,但組織如何快速調適?公益組織應對風險的韌性、工作者的勞動環境或身心狀況,又能如何納入組織永續性(sustainability)的規畫與考量?

危難時更需要公益組織!社會服務與組織生存的兩難

這場還看不到盡頭的多方考驗,最掙扎的是資源與倫理的兩難。總體經濟緊縮時,一般企業可以彈性調整營運或裁減人力斷尾求生,公益組織的選擇卻不是如此簡單。社會愈是困頓,遭難的人增加、既有的弱勢者愈被捲入向下的流沙,就專業倫理而言,公益組織斷無在此時放棄受助者或員工的道理。也因此,平時就需兼顧社會服務目的與財務的可持續性,在危機時,更感受到這二者之間的拉扯,而較一般企業更容易滅頂。

與過去的危機相較,17 年前的 SARS 影響的地理範圍和時間長度都有限,10 年前的金融海嘯主要震憾了全球金融及經濟,如今的肺炎更廣泛的阻斷日常生活的連帶。短期之內的影響主要是民生消費急凍、證券價格下跌造成資產縮水,至於全球景氣衰退及製造業供應斷鏈的效應都尚未完全發酵。

據此,每個公益組織依其資源結構,受到不同程度的影響。立即明顯惡化的,就是餐飲和零售類的自營收入;而企業捐款或合作很可能被刪減──因景氣動向不明,母事業體營運以績效及風險考量優先。政府補助或委辦案雖較為確定,問題是目前的狀態如何履約?例如執行期間縮短導致契約目標難以達成、短絀擴大致營運困難等。至於對公益部門最重要的個人捐款,除了各項實體活動被迫取消,今年是否會複製金融海嘯時,個人捐款減少近 20% 的經驗呢?

個人捐款預期減少 10-15%,慈善與公共領域持續退縮令人憂心

我預期今年個人捐款會減少,但幅度應較金融海嘯時小。主要原因是雖然無法召喚災難捐款,但捐款減少空間已有限。依據《公益觀察 2019》,過去的災難例如東日本大地震及高雄氣爆,催發捐款熱潮有幾個條件,包括當年度的經濟環境較佳,而且災情慘重能召喚大眾共感情緒。

此次疫情一方面重創經濟,另一方面臺灣卻又暫未進入緊急狀態,緊張感仍不足以動員群眾,所以預期個人捐款仍將減少,不過因為還有「基本盤」而不致崩潰。

2008 年金融海嘯時,採捐贈扣除額戶數遽減 2/3,後續年度從未回復,逐漸從 70 萬戶下降到 50 萬戶,平均年減 5%,已降至相對低點。值得注意的是,持續捐款的人捐得更多了,代表這群人對公益部門的支持相對強韌,因此捐款減少的幅度應不致於超越金融海嘯。假如延續長期以來捐贈戶數的減少趨勢,並略減平均捐款金額,大致可以預期個人捐款將減少 10 ~ 15%。

乍看之下,收入的減少似乎還稱不上「災難」,但這只是財務的一部分。如果考量公益組織就必須面對財務存續與社會服務拉扯的夾擠困境因為疫情而增加的負擔,都是公益組織必須自行吸收的嗎?為了減少財務資源的不確定性,未來是否更傾向接政府方案而更失去制衡或監督的能量?

令人憂心的不只是肺炎,還有公益捐款長期持續萎縮的趨勢,是否代表慈善事務或公共領域的退縮?

美國公益組織團結發聲,爭取政府紓困

疫情襲捲而來的風暴不只考驗組織「能不能存活下去」,更是對組織價值「要不要存活下去」的尖銳叩問。然而目前為止,整個部門或個別組織的聲音都非常微弱。

在美國,公益部門不容小覷的能量,不只擴充了能見度,更實質上捍衛了組織、工作者及弱勢受助者的權益。

美國去年即已出現捐款人減少的警訊,雖然經濟正成長,但不確定性增加導致大眾持續削減捐贈支出。今年受到肺炎進一步衝擊,根據剛出爐的調查,針對可能的資源緊縮,美國大多數公益組織已調整募款所用的語言(74%),但對被迫取消的募款活動還沒有具體補救計畫(44%);服務或倡議則顯得分歧,35% 的組織已暫停部分計畫、25% 表示不變,16% 則做得更多。

至於組織運作,一半的組織還在觀望(51%),但也有 18% 暫時凍結招募人力。也就是說,美國的公益組織目前還在承受衝擊與辨認影響的程度,雖然已經開始向資源提供者求援、收縮服務及組織規模,但還沒有更具體的行動或策略。

彷彿大夢初醒,美國官方隨著疫情升溫開始動了起來。聯邦政府將提供優惠利率貸款協助小型公益組織和企業(公益組織利率較低,為 2.75%,一般企業為 3.75%);紐約州將提供 7500 萬無息貸款給人道服務機構及藝文組織;國會正在討論幾個暫行方案,包括暫時移除納稅人捐款的所得稅扣抵門檻、可全數無條件扣抵(universal deduction)等。

公益部門本身則團結發聲,全國性的自律組織 Independence Sector 在公開信中明確指出,公益部門運作占美國 GDP 約 10%、僱用 1200 萬人,且在 2008 年金融海嘯時捐款劇減 400 億。基於其重要性及前車之鑑的災難性打擊,信中串連超過 50 個大型基金會要求政府積極援助,包括:

  • 所有適用營利企業的緊急紓困方案,針對失業補助、員工留任及風險保障等,應全數適用公益組織;

  • 稅務上除了捐款可無條件全數扣抵所得稅,為了鼓勵大眾立刻捐款,今年的捐款可直接申報扣抵 2019 年度的所得稅(原本應該明年才能申報扣抵 2020 年度的所得稅);

  • 公益組織的其他稅賦如薪資稅也應減免;

  • 政府應提供 600 億緊急振興基金給全國或地方性的公益組織,發放管道可透過既有的災難應變體系;

  • 所有提供有薪家庭照顧假或隔離假的公益組織,不論規模大小,都應該獲得稅務補貼。

此外,贊助型基金會也重新思考捐補助模式,讓更多錢流動得更快、限制更少。例如聯合勸募媒合小型組織與贊助型基金會,讓補助更有效率;大型基金會陸續加入快速反應基金,協助其他組織渡過難關,或放寬申請程序、財務控制、擴大對後勤行政成本的補助等。

公益組織之間也開始相互支持、分享知識,包括急難基金申請、如何管理及領導、募款、使用數位工具、自我照顧等;各種線上討論陸續發生,像是 Independence Sector、期刊 The Nonprofit Quarterly、董事會智庫 BoardSource 分別就各自專業領域帶領思考及行動。

公益部門再次成為國家治理的邊陲

對照美國對公益部門的紓困措施,臺灣公益組織所面對的艱難,似乎並未進入公共討論的視野。可能的原因是當前焦點在公衛醫療以及金融經濟,而且肺炎較早進入臺灣但未大規模爆發,歲月靜好遮掩了社會裡的邊緣地帶。公益部門再次成為國家治理的邊陲,從政府的紓困振興方案可見端倪。遍查行政院各部會所訂的紓困對象及條件,絶大多數為營利企業,並以收入減少程度做為衡量,公益組織符合條件者主要為藝文事業住宿式機構

簡言之,政府紓困的想像僅限於具有經濟價值的「產業」,而且以單一性質為主。複合運作型態的組織未被納入,更何況是不被認為有經濟價值的公益組織。重要的是,公益組織為了公共利益勉力支撐運作的夾擠困境,完完全全被忽視。而中小型組織尤其是雙重弱勢(double minority),遇到風險便劇烈震盪,既無力發聲,困境也不容易被看見。

若依經濟發展優先的政策思維來看,這樣的紓困方案並不讓人意外,也確實是臺灣一直以來對國家發展的想像。同時這指向幾個結構問題,就是公益組織「從來不被當成一個獨立部門對待」,以及「是否將自己視為一個獨立部門」

由於分散於各個目的事業主管機關,缺乏統合而使得管理碎片化,現實問題就是資源的分配順序靠後,自然也就難以促進和振興了。因此,被零碎對待是不合理的,應該團結爭取更有力的地位。

災變「演習」中,臺灣公益組織能做的 5 個行動

正由於臺灣的疫情還算受到控制,可以這麼說,這場疫病更像一場演習而不是真正的災變。然而身處風險社會之中,公益組織要面對的風險只會更多不會更少。因此,組織及利害相關人不應該「浪費」這場演習,而是利用這次機會,共同推敲和迭代出更合宜的運作模式。建議採取的行動或思考包括:

1. 立即主動與捐款人對話,揭露組織防疫動態

不要在事件中隱身,尤其許多組織因此取消了大型活動,一時間與捐款人的關係不知如何維繫。溝通內容可以強調自己在這次全球危機中所扮演的螺絲釘角色,比方說緩衝了弱勢族群陷入更深的不平等困境讓捐款人明確知道組織受到多少衝擊、已經如何因應,以及需要什麼樣的具體協助

有財務困難的組織,應該要立刻求援,其他組織則可以揭露自身狀況,像至善基金會就提到它們所受的影響及調適。一方面為組織自己的需要發聲、不只是默默消化衝擊,另一方面,讓憂心疫情的捐款人得到成就感,透過公益組織感受到自己參與貢獻在這個巨大的事件中(part of the picture)。

2. 創意發想,提供支持者更多做公益的選項

捐款人或企業也許本身也受到衝擊,未必能增加金錢捐贈,公益組織應該提供更多支持者參與的方式。除了感謝他們繼續捐款,如果不能增加金額,也可以讓他們選擇改變捐款條件,比方將相同金額的捐贈改為定期定額,或是指定用途捐款改為不指定。或者也可以讓他們改變支持方式,比方提供物資,或參與線上連署或直播活動等。這些選項需要創意發想,例如前年美國有一家基金會就將原本固定舉辦的路跑募款活動,改為理髮影片接力,獲得相當大的迴響。

3. 爭取更多資源運用的彈性

資源的「彈性」其實跟「多寡」一樣重要,因為有彈性就可以調度資源,也可以降低運作的成本。因此,如果在預期經濟衰退下,資源無法增加,至少應該嘗試向資源提供者要求更多彈性比方說,鼓勵捐款人儘量不指定用途捐款、放寬補助款的申請或審查條件,或要求政府評鑑延期(據說部分機構評鑑已延至明年)、重議委辦案的契約條件等。

4. 重編管理預算,建立足夠的風險準備

首先應評估組織收入受衝擊的程度,並確認今年是否仍收支平衡。若否,則進一步檢視組織財務上的風險準備。重新討論資源分配的順序,並據此調整組織運作的節奏。

財務上的風險準備,通常必須有計畫的累積才能達成。過度追求「規模化」及「成長」,可能低估了風險。就中長期而言,組織應該辨認風險事項,並依重大性加以分類排序後,擬定相關的對策和必要的資源投入。換句話說,公益組織每年的預算應該有結餘,而不能僅以收支平衡為目標,否則就會過於短視而失去中長期的穩定性。但需要提醒的是,結餘不是愈多愈好,仍要注意是否逾越了責信的界線

5. 把握機會檢視組織的數位轉型成效

由於許多實體場域封鎖,全球都被迫進行數位轉型,以截然不同的方式運作組織。這不只是在家上網工作而已,更包含了軟硬體設備是否堪用、組織的運作流程如何調適,個人的數位能力和素養落差如何處理等。

而這指向更具體的問題是,公益組織對軟硬體的投資是否足夠?運作流程是否可以更有效率、平常無法突破的瓶頸是什麼?數位能力的落差是否會成為組織成長的隱形天花板,要不要處理、如何處理?雖然有些流程在疫情趨緩後仍會復舊,但這段強迫遷徙的經驗仍有值得借鑑的價值。

捐贈者與政府能做的 3 件事

對於捐款人、贊助型基金會與政府而言,協助公益部門度過難關,也是在協助公益部門所服務的弱勢群體。建議的思考和行動有幾項:

1. 不要輕易放棄善意,讓善意有更多餘裕

行善固然要量力而為,但愈黑暗的時刻,無助的人愈容易倒下。公益組織在這個時候更需要支持,才能義無反顧地接住落下的每一個人,並繼續關照著社會裡的各種不正義。而這也正是這次防疫經驗裡的重要啟示之一:每個人都受到他人行為的影響,只有當他人都健康了,自己的健康才能被確保。照顧社會裡的他人,不只是為了展現高貴的情操,實際上也照顧了自己。

另外,近幾年,美國部分贊助型基金會也推動「以信任為基礎的慈善」(trust-based philanthropy),減少對受捐助公益組織的各種要求,像是年度報告、訪視或審查,希望讓公益組織更專注於使命,並讓關係正常化。這是對愈來愈嚴格的責信程序要求所提出的、非常尖銳而深沉的質疑,尤其值得贊助型基金會思考

2. 政府應為公益部門編列紓困預算

公益組織的運作有可能受到直接的經濟衝擊,另外也可能因為防疫而增加服務及運作成本。特別是中小型公益組織,資金周轉空間不大,其實跟中小企業並無二致。

除了美國對中小型公益組織紓困,英國的單一主管機關「慈善委員會」(Charity Commission)也啟動快速反應基金,優先補助服務脆弱族群的小型組織,每筆最高 1 萬英磅、申請後 14 天內核准。臺灣可以參考這個模式編列預算並設定補助原則,同時也可帶動社會大眾認知公益組織的困境及貢獻。

3. 調整契約要求、減輕公益組織行政負擔

公益部門不只維護公共利益,有時更像是政府機能的延伸,卻在這次危機裡成為政府轉嫁成本的對象。例如這段期間配合防疫,有的機構必須停止營運,依照美其名為「公私協力」的自負盈虧模式,自行咬牙承受虧損及現金流壓力,顯然不合理。

政府除了應該主動調整勞務採購契約要求,行政上亦應給予方便,以因應突然而來的變動。另外,各種針對公益組織的核銷要求、評鑑、審查及查核,應適度放寬或取消,例如今年《財團法人法》施行滿一年,輔導期可考慮再延長一年。

未來的社會,需要什麼樣的公益組織?

社工郭晶以親身經歷寫下了《武漢封城日記》,「……如果我不和這裡的人發生聯繫,我能走得再遠又有什麼意義。社會參與是人的重要需求。人們需要在社會中有自己的社會角色,可以發揮自己的社會價值,為自己的生命賦予意義。我要在這座孤城中重新尋找我的位置。」

孤絶的真空,才有可能重新丈量自我與他人的關係。而臺灣在這場疫病所經歷的,首先是認清自我,避免抱有不合理的期待,才能留下進退的餘裕;其次,當世界關聯得更為密切,他人的行為對自身產生更直接的後果,代表著更無法忽視系統裡最孱弱的人群及不合理的結構。最後,「數位迫遷」之下,科技矛盾地同時創造了人與人之間的親近與隔離

這些伏流,如冰河般緩緩蝕刻出未來社會的樣貌。各組織在面對當前的緊急狀態,以及可見的趨勢之外,終究還是要拾起這個命題:未來的社會需要什麼樣的公益組織,而我們,能成為那樣的組織嗎?