# 1. 專題｜財團法人法及未來

「[財團法人法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=I0020030)實施了，怎麼辦？」這是從 2019/2/1 之後，公益組織之間最常聽到的話題。迷惘、擔憂、焦慮甚至憤怒，各式各樣的情緒瀰漫在董事會、執行長及第一線的財會人員之間。對董事會而言，突然高張而明確的法律責任、如何推動內部控制機制的組織變革，不免動搖單純「做好事」的初心；對執行長階級而言，董事會開始積極介入運作，「誰來掌舵」成為新的權力競合；而財會人員面對紛亂不已的資訊格式和揭露要求，只能目瞪口呆地束手無策。

## 摸著石頭過河的非營利治理

「治理（governance）」探討的是「權力如何被行使、達成什麼結果」，對非營利組織來說大致上就是董事會如何組成、行使職權，以及關照所有利害相關人。在臺灣，長期以來的爭議之一是「萬年董事會」，也就是董事會總是同一群人，決策和利益始終都在小圈圈裡。從這點來看，不妨試著從「董事實際任期多久」觀察臺灣非營利組織權力運作的狀況。此處試以司法院的「[法人及夫妻財產登記公告](http://cdcb.judicial.gov.tw/abbs/wkw/WHD6K00.jsp)」查詢知名基金會的董事名單，並加以比對整理。

依據公告系統的資料，[慈濟慈善事業基金會](http://cdcb.judicial.gov.tw/abbs/wkw/WHD6K05.jsp?ab=AAAdkxAAHAAAMPvAAD\&bc=107\&cd=%AA%6B%B5%6E%A5%4C++++++++++++++\&de=000018\&ef=HLD\&fg=1)董監事的組成大致可分為 3 個時期（如下圖）：

* 2010 年以前：至少有 15 年的時間都是同一群董事，而且絶大多數是出家師父（姓氏為「釋」）。
* 2010 \~ 2017：董事會擴大，從 7 人變為 11 人，出家師父比重大幅降低（僅剩 2 位）。
* 2017 之後：董事會再次擴大，變為 15 人；新設 2 位監察人；董監事更換超過 10 人，並引進社會賢達。

![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2F64eb0c0ec29546c77cc246ed3c875440860c3747.png?generation=1590544092371853\&alt=media)

這三個時期的演變，正好是臺灣本土組織治理轉型的縮影。早期，慈濟基金會的宗教色彩濃厚，因為是由宗教召喚及驅動的慈善行為，權力核心與宗教事務核心高度重疊；中期，基金會的規模已不可同日而語，登記財產總額從 19 億增加到 270 億，這將近 15 倍的成長對運作能力是極大考驗，理所當然地宗教核心與慈善核心逐漸分離；較晚近則是接續 2015 年公眾質疑和抨擊的巨大風暴，為了更取信大眾而設立監事會，並引進外部的知名社會賢達（如臺大社會系馮燕教授、政大會計系鄭丁旺教授等），此時基金會規模已超過 800 億。

總結這演變的過程，慈濟的轉型分別來自內部成長和外部課責的壓力。與此同時，臺灣非營利組織發展的環境卻沒有太大變化。以法規來說，2006 年施行的「公益勸募條例」只針對募款行為，在財團法人法通過之前，董事會運作長年來只有民法，從未被要求治理責任及財務透明；以自律機制來說，雖然與公益勸募條例約略同時出現，慈濟從未加入。也就是說，過去 20 年來臺灣公益部門快速成長，一方面法規未能回應或指引，另一方面部門自律缺乏強制力，公益組織便只能自行想像、摸著石頭過河。但公益組織鎮日埋首於社會議題，策略或治理架構討論因為不急迫，一般來說難以進入日常議程討論裡。直到壓力累積到不可忽視，才被迫被動因應。

同樣具有宗教色彩的[臺灣世界展望會](http://cdcb.judicial.gov.tw/abbs/wkw/WHD6K05.jsp?ab=AAAdkxAAHAAAME0AAJ\&bc=106\&cd=%AA%6B%B5%6E%A5%4C++++++++++++++\&de=000264\&ef=TPD\&fg=1)，其權力核心的運作型態就與慈濟明顯不同：平均任期不超過 8 年，而且 2001 年就設有監事會。二者身處相同的法制環境、未曾加入公益自律機制，為何造成如此差異？原因很可能是世界展望會有來自國際的知識支持或規約限制。

![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2Ff4ea145a63b49a08caa28547bb4779665933631d.png?generation=1590544095353425\&alt=media)

回首當時的慈濟爭議，固然本土公益組織有一定責任（沒有及早意識到變革的需要、意識到了卻選擇不處理，或處理速度或幅度不夠等），但從更大的社會脈絡觀之，這樣的衝突似乎是必然而且無奈的。檢討個案的同時，不能不直視背後的結構因素：成為好的公益組織，是組織個別的責任而已嗎？做為最低標準，政府所主導的法制環境又應該怎麼被檢討呢？

## 回應現代化治理的想像

「什麼才是好的非營利組織」不是永遠不變，而會隨著社會變遷而有不同的答案。因此，無論是做為最低標準的他律義務，或高標準的自律期待，都應該先試著回答這個問題。將目前[美國](http://www.wallacefoundation.org/knowledge-center/Documents/Summary-of-Principles-for-Good-Governance-and-Ethical-Practice.pdf)、[英國](https://www.charitygovernancecode.org/en)、[歐洲](http://www.efc.be/wp-content/uploads/2015/04/Principles_to_AGA.pdf)等地的最佳實務（best practices）加以整理，可呈現各地對於公益組織理想型態的想像。其中普遍共同的想像，與此次財團法人法的進展、授權各主管機關管理，或未明訂交由自律，比對如下：

| **主要面向**  | **最佳實務**                      | **財團法人法的進展**                            | **授權各主管機關要求**                     | **組織自律的新挑戰**                                               |
| --------- | ----------------------------- | --------------------------------------- | --------------------------------- | ---------------------------------------------------------- |
| 法律遵循與資訊揭露 | 利益衝突原則及處理機制                   | 財團法人法僅規範原則及定義                           |                                   | 自訂利益衝突迴避或處理機制                                              |
|           | 運作資訊公開                        | 明定資訊公開義務                                | 決定需公開何種資訊、何時公開、如何公開的最低標準          | 可以再多公開那些資訊、更頻繁，或更容易取得或理解？                                  |
|           | 考慮揭露如何衡量成果                    | 未要求年度工作報告細節；要求捐補助單一對象不能超過10%，以維護公益性     | 主管機關可專案核准超過10%的捐補助案               | 具體衡量成果，從產出(output)如何指向成果(outcome)或甚至影響力(impact)；捐補助的合理評估流程 |
|           | 書面道德準則                        | 要求一定規模以上應訂誠信經營規範                        | 分別訂定誠信經營規範指導原則                    | 部門(sector)誠信經營規範                                           |
| 有效治理      | 董事會職責明確，及評估機制                 | 明訂職務內容及法律責任                             |                                   | 建立董事會的培力及自我評估方法                                            |
|           | 董事會規模及多元性                     | 明訂董事會組成及連任方式等                           |                                   | 多元性可進一步考量性別、族群                                             |
|           | 董事會原則上不支薪，否則應予揭露              | 確定董事不支薪原則，專任董事長除外                       | 部份主管機關之財報編製準則的其他揭露事項，要求揭露董事會的薪酬狀況 | 資訊揭露應涵括所有給付，包含固定或非固定薪資、實物補貼等。                              |
| 財務監督      | 正確具時效的財務記錄及控制，並經查核            | 一定規模以上應建立會計、內部控制及內部稽核制度；一定規模以上應經會計師查核簽證 | 分別訂立門檻，以及「會計制度及財務報告編製準則」等子法       | 有意義的控制制度及財務報導                                              |
|           | 清楚的差旅費規定                      | 未要求，主要規範於稅法（所得稅法、查核準則等）                 |                                   | 差旅費資訊揭露                                                    |
|           | 足夠的行政後勤預算                     | 未要求。稅法要求的是年度公益支出比例下限；公益勸募條例則是勸募相關支出的上限  |                                   | 預算編製是否合理、董事會是否理解行政後勤費用的必要                                  |
| 負責任的勸募    | 勸募文件或口語正確且真實                  | 未規範，主要載於公益勸募條例                          |                                   | 主要為法律遵循                                                    |
|           | 訓練及監督募款人員符合法律要求，並避免使用有爭議的募款方式 | 設立登記後，才可以用財團法人名義公開勸募                    |                                   | 合理的勸募倫理為何？新型態勸募？                                           |
|           | 維護隱私，但仍需符合法規                  | 要求公開捐補助名單                               | 如不欲公開捐補助名單，須經主管機關核准               | 調和法規與隱私之間的衝突                                               |

很顯然地，財團法人法踏出法制環境裡重要的一步，全面性地回應了這些現代治理想像：包括避免利益衝突、強制資訊公開、加強董事會法律責任、建立會計及內控內稽制度等。這代表的不只是由《民法》逐漸過渡到正視公益部門存在而已，更代表的是對於「什麼是好的公益組織」觀點的改變：從單純信任的善意，走向制度化的明確要求。這不是說政府或大眾不再信任公益組織，而是在複雜的社會及科技變遷等因素下，過去的信任已不足以支撐現在的關係。就結構因素來說，財團法人法一次性地提高了最低標準，從立意來說是極好的、劃時代的，但與變革相伴而來的就是衝突，以及究竟是否「促進公益」的質疑。

此次財團法人法內容的爭議，主要除了[公設財團法人的章節](https://udn.com/news/story/6656/3193120)外，民間財團法人的批評包括：

* 個別捐補助案件不能超過收入10%的限制，降低了行善的意願和彈性；
* 捐補助名單要求完全公開，與隱私之間的衝突；
* 會計及內控內稽制度未對齊，各主管機關任意想像自由發揮。

暫不討論實務上如何解套，這些爭議折射了幾個重要的問題：

* 從風險管理或防弊來看，付出這些代價是合理的嗎？
* 如何對齊各方的想像和能力？
* 如何真正地促進公益？

## 風險管理：外部控制或檢查應降低，不要再當直昇機父母

財團法人法多年來進出立法院，此次強勢通過的重要原因是「洗錢防制」的國際評鑑，以及實現民進黨政府「轉型正義」的主張。由此觀之，財團法人法的真正立法目的是要**處理國家治理的風險**：防堵資金和影響力從公益部門逸出控制企業或政治，要求公益組織的運作更符合公共或公益性，藉此促進公益發展。不過這個「防弊就是興利」的邏輯不會自動成立，因為消除風險要付出成本，而這個代價是否合理？

從風險管理的角度來看，最終目標不是要消除所有風險，而應該是在可忍受的總風險之下，權衡各種風險。下圖取自[美國會計師公會](https://blog.aicpa.org/2018/08/why-assess-audit-risk-so-you-dont-get-lost-in-the-woods.html#sthash.NmosYzCv.aORdqUSh.dpbs)，假設左邊的風險總值是固定的，右邊的風險彼此之間具有代換關係，包括固有風險（組織不管做什麼都會有的特定風險）、控制風險（內部控制無效的風險）和偵知風險（無法偵測出問題的風險）。應用在這次財團法人法通過的事件上，就是政府希望降低公益部門在國家藍圖裡的風險（左邊的風險總值），而其手段就是要求董事會的法律責任、建立內部控制（降低右邊的控制風險）；實施內部稽核、要求公開資訊（降低右邊的偵知風險）。

![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2Fea6cc327870914bb10b9cf366b68296cd7bc69ad.png?generation=1590544096384156\&alt=media)

這個想法是合理的，只是未觀照全局。財團法人法大幅加強了組織治理的內在責任，卻未放鬆既存的外在控制。像是具有過渡性質的公益勸募條例，仍要求組織每年募款都要專案申請；另外，要求每年繳交預算等文件但流於形式，而且評鑑或檢查的密度仍高。試想，當組織已符合現代治理的標準，每年的常態募款為何還需要政府專案核准？外部評鑑或檢查的密度是否應降低？甚至以預算而言，它本就是內部控制的一環，如果已建立制度還有內部稽核，為何不回歸組織自治？

更進一步談，公益組織存在的正當性（legitimacy），過去由政府決定。但隨著社會變遷，**需要對更多利害相關人交代**，而這也就是責信的當代意義。組織治理要求平衡不同利害相關人之間的權力（power）及利益（interest），而不是只符合法律要求而已，希望公益組織成熟、負起責任，這大致也是財團法人法所指引的。不過如果未同步減輕其他束縳，還是覺得「管制公益組織是政府的責任」，無益於公益事務的成熟，政府不僅承擔了過多而無用的檢查成本，而且更像是嘴巴說放你去飛、實際上仍然什麼都要管的[直昇機父母](https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E7%9B%B4%E5%8D%87%E6%A9%9F%E7%88%B6%E6%AF%8D)。

## 對齊想像與能力：需要整體部門的視野，而不是各自起舞

依據前述的財團法人法與治理實務的比對，授權由各主管機關決定的事項約略可分為：

* 資訊內容或程序：公開資訊、會計及財務報表格式、誠信經營原則等
* 管理密度：會計師查核或內控內稽制度門檻、捐補助個案超過10%、捐補助名單公告等

首先以資訊內容或程序而言，各個主管機關所定義的「財務報表」彙總如下：![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2F49e79acf3d49edd923723556c3f2e89bfc2ca7ca.png?generation=1590544093426283\&alt=media)這呈現了 3 種不同的觀點，

1. 傳統（法務及教育財團法人）：仍與政府會計扣連，保留了主管機關過去管理辦法要求的財產清冊
2. 折衷（社福、環保、金融、文化、內政財團法人）：不包含財產清冊
3. 國際（衛生財團法人）：合併收支餘絀及淨值變動表成為「營運活動表」，新增「功能別費用表」

會計項目也有類似的分歧，各個主管機關對於如何表達財務報表的「淨值／淨資產」要求不同：![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2F69bd1192c0d6e7d641f31b32fbea3d29a639c416.png?generation=1590544097363822\&alt=media)這不只是名稱不同而已，背後代表了不同的意涵：

1. 傳統（內政、金融、法務、文化、教育財團法人）：仍依據政府會計，保留了過去管理辦法的表達方式
2. 折衷（社福、環保財團法人）：統稱仍是「淨值」，但子科目從性質別調整為受限制情形
3. 國際（衛生財團法人）：直接採用目前國際常見的表達方式

值得思考的是，這些事項是否需要由各主管機關分別訂定？依據跨國研究，絶大多數國家都針對非營利組織訂定會計原則，而不是在框架層次就南轅北轍。由於政府長期以來管理手段的單調，政府會計的主計觀點仍主導一切，壓抑了非營利會計的發展，而與國際脫節。現今更沿續之前的管理方式，任由各主管機關自由想像，造成的不只是學術爭論和行政困擾，更深層的問題是阻礙專業化、人才培育和溝通效率，削弱了強制公開資訊、爭取公眾信任的意義。

其次，就主管機關的管理密度而言，對於財團法人應訂定內控內稽制度的門檻有不同的設定：![](https://2201392709-files.gitbook.io/~/files/v0/b/gitbook-legacy-files/o/assets%2F-M8Io1Ty7jykep_cj0vQ%2Fsync%2F6ae1af07b5dbdcad436d91d5b3cec8aa8b5bbf70.png?generation=1590544094379591\&alt=media)這三種設定包括較寛鬆如衛生、長照法人等，或折衷的社福法人等，或較嚴格的內政部主管財團法人。然而就直覺而言，內政部主管的財團法人或許較為龐雜，但風險未必顯著高於其他部會，為何需要如此低的門檻、更普遍地施加管制手段？財團法人法裡授權各部會自訂門檻的原意是「分級管理」，也就是依照資金或影響力規模分級。但這個用心被各個主管機關拆解之後，便因缺乏統籌而大打折扣。此外，負責解釋財團法人法的法務部，在前述的幾個面向都採較保守的觀點，讓人不禁懷疑是否真的理解治理不等同於加強管制，而且也擔心實際執法不進反退。

綜而言之，財團法人法做為領頭，跨出了重要一步，但身體其他部位跟不上，就有跌跤的可能。公益組織本身及董監事會缺乏指引和培力之外，目前行政部門的架構也無法有效執行該法的精神。試問，各主管機關的業務主管人員，真的懂財團法人法及其背後的治理精神嗎？而在這種運作模式下訂出的子法，是否受到該部會所援引的專家學者左右、無法得到開闊的公益部門視野？以設置內部稽核人員為例，內政部的門檻偏低，問題是誰來處理共通的（common and shared）問題，像是懂公益組織的內部稽核人員在那裡？過去這些人員的訓練都以商業部門為主，未來這群人要接受那些訓練或認證，才能符合公益部門的需要？甚至學校教育或高等考試，是否需要相應地調整？這都是亟待處理的課題。

## 促進公益：誰來協調步伐？

> 物理學中有關混沌的例子教導我們，某些動態情境非但不會達到一種均衡，更會引發暫時性的混亂及不可預料的發展。

哲學家 David Ruelle 認為立法者與官員應該要理解，為了達到更好的均衡所做的決策干預，有可能產生劇烈的震盪或災難性的結果。 財團法人法意欲推動非營利治理的現代化，但就當前現實而言，震盪仍在持續之中、成效仍是兩說。

過程未充份與公益組織溝通、舊有的管理機制未被汰除、既存的行政架構拆解了分級管理的美意，在在抵消了財團法人法所應帶來的公共利益，也讓當下的混亂變得難以忍受。公益組織將之視為國家管制的步步進逼、產生對抗心態：一方面不免出現「向後退縮」的拉力，那怕長期以來對公益勸募條例諸多抱怨，寧願維持現狀；另一方面，執法過程更多的對立消耗，當然不利於彼此的合作關係。

公益部門做為永續發展路上重要的行動者，重要價值在於促進公民參與，校正與監督政府和巿場力量。制度干預如果無法激發好的進展，反而枯竭了部門的資源或活力，結果就是不可承受的災難。如何共同調適與學習？如何更明確地提供誘因或支持？如何跨部會溝通？如何標定公益部門在國家永續發展藍圖裡的位置？顯然都不是單一部會可以處理的問題，也因此財團法人法或公益部門的未來，很大程度取決於何時有高層級的協調機制出現（例如美國的 Foundation Center 或英國的 Charity Commission），負責主導、協調與擘劃前進的節奏。下一步究竟任由雜草蔓生，或補足更細緻的溝通校正？

徒有財團法人法當然不足以促進公益。它搬動了公益事務發展的轉轍器，大方向是正確的，但究竟讓列車加速抵達或失速出軌？只討論財團法人法的條文是不夠的，重點在於縱觀全局的視野和接續的作為。


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