1. 專題｜財團法人法及未來

「財團法人法實施了，怎麼辦？」這是從 2019/2/1 之後，公益組織之間最常聽到的話題。迷惘、擔憂、焦慮甚至憤怒，各式各樣的情緒瀰漫在董事會、執行長及第一線的財會人員之間。對董事會而言，突然高張而明確的法律責任、如何推動內部控制機制的組織變革，不免動搖單純「做好事」的初心；對執行長階級而言，董事會開始積極介入運作，「誰來掌舵」成為新的權力競合；而財會人員面對紛亂不已的資訊格式和揭露要求，只能目瞪口呆地束手無策。

摸著石頭過河的非營利治理

「治理（governance）」探討的是「權力如何被行使、達成什麼結果」，對非營利組織來說大致上就是董事會如何組成、行使職權，以及關照所有利害相關人。在臺灣，長期以來的爭議之一是「萬年董事會」，也就是董事會總是同一群人，決策和利益始終都在小圈圈裡。從這點來看，不妨試著從「董事實際任期多久」觀察臺灣非營利組織權力運作的狀況。此處試以司法院的「法人及夫妻財產登記公告」查詢知名基金會的董事名單，並加以比對整理。

依據公告系統的資料，慈濟慈善事業基金會董監事的組成大致可分為 3 個時期（如下圖）：

• 2010 年以前：至少有 15 年的時間都是同一群董事，而且絶大多數是出家師父（姓氏為「釋」）。

• 2010 ~ 2017：董事會擴大，從 7 人變為 11 人，出家師父比重大幅降低（僅剩 2 位）。

• 2017 之後：董事會再次擴大，變為 15 人；新設 2 位監察人；董監事更換超過 10 人，並引進社會賢達。

這三個時期的演變，正好是臺灣本土組織治理轉型的縮影。早期，慈濟基金會的宗教色彩濃厚，因為是由宗教召喚及驅動的慈善行為，權力核心與宗教事務核心高度重疊；中期，基金會的規模已不可同日而語，登記財產總額從 19 億增加到 270 億，這將近 15 倍的成長對運作能力是極大考驗，理所當然地宗教核心與慈善核心逐漸分離；較晚近則是接續 2015 年公眾質疑和抨擊的巨大風暴，為了更取信大眾而設立監事會，並引進外部的知名社會賢達（如臺大社會系馮燕教授、政大會計系鄭丁旺教授等），此時基金會規模已超過 800 億。

總結這演變的過程，慈濟的轉型分別來自內部成長和外部課責的壓力。與此同時，臺灣非營利組織發展的環境卻沒有太大變化。以法規來說，2006 年施行的「公益勸募條例」只針對募款行為，在財團法人法通過之前，董事會運作長年來只有民法，從未被要求治理責任及財務透明；以自律機制來說，雖然與公益勸募條例約略同時出現，慈濟從未加入。也就是說，過去 20 年來臺灣公益部門快速成長，一方面法規未能回應或指引，另一方面部門自律缺乏強制力，公益組織便只能自行想像、摸著石頭過河。但公益組織鎮日埋首於社會議題，策略或治理架構討論因為不急迫，一般來說難以進入日常議程討論裡。直到壓力累積到不可忽視，才被迫被動因應。

同樣具有宗教色彩的臺灣世界展望會，其權力核心的運作型態就與慈濟明顯不同：平均任期不超過 8 年，而且 2001 年就設有監事會。二者身處相同的法制環境、未曾加入公益自律機制，為何造成如此差異？原因很可能是世界展望會有來自國際的知識支持或規約限制。

回首當時的慈濟爭議，固然本土公益組織有一定責任（沒有及早意識到變革的需要、意識到了卻選擇不處理，或處理速度或幅度不夠等），但從更大的社會脈絡觀之，這樣的衝突似乎是必然而且無奈的。檢討個案的同時，不能不直視背後的結構因素：成為好的公益組織，是組織個別的責任而已嗎？做為最低標準，政府所主導的法制環境又應該怎麼被檢討呢？

回應現代化治理的想像

「什麼才是好的非營利組織」不是永遠不變，而會隨著社會變遷而有不同的答案。因此，無論是做為最低標準的他律義務，或高標準的自律期待，都應該先試著回答這個問題。將目前美國、英國、歐洲等地的最佳實務（best practices）加以整理，可呈現各地對於公益組織理想型態的想像。其中普遍共同的想像，與此次財團法人法的進展、授權各主管機關管理，或未明訂交由自律，比對如下：

主要面向	最佳實務	財團法人法的進展	授權各主管機關要求	組織自律的新挑戰
法律遵循與資訊揭露	利益衝突原則及處理機制	財團法人法僅規範原則及定義		自訂利益衝突迴避或處理機制
	運作資訊公開	明定資訊公開義務	決定需公開何種資訊、何時公開、如何公開的最低標準	可以再多公開那些資訊、更頻繁，或更容易取得或理解？
	考慮揭露如何衡量成果	未要求年度工作報告細節；要求捐補助單一對象不能超過10%，以維護公益性	主管機關可專案核准超過10%的捐補助案	具體衡量成果，從產出(output)如何指向成果(outcome)或甚至影響力(impact)；捐補助的合理評估流程
	書面道德準則	要求一定規模以上應訂誠信經營規範	分別訂定誠信經營規範指導原則	部門(sector)誠信經營規範
有效治理	董事會職責明確，及評估機制	明訂職務內容及法律責任		建立董事會的培力及自我評估方法
	董事會規模及多元性	明訂董事會組成及連任方式等		多元性可進一步考量性別、族群
	董事會原則上不支薪，否則應予揭露	確定董事不支薪原則，專任董事長除外	部份主管機關之財報編製準則的其他揭露事項，要求揭露董事會的薪酬狀況	資訊揭露應涵括所有給付，包含固定或非固定薪資、實物補貼等。
財務監督	正確具時效的財務記錄及控制，並經查核	一定規模以上應建立會計、內部控制及內部稽核制度；一定規模以上應經會計師查核簽證	分別訂立門檻，以及「會計制度及財務報告編製準則」等子法	有意義的控制制度及財務報導
	清楚的差旅費規定	未要求，主要規範於稅法（所得稅法、查核準則等）		差旅費資訊揭露
	足夠的行政後勤預算	未要求。稅法要求的是年度公益支出比例下限；公益勸募條例則是勸募相關支出的上限		預算編製是否合理、董事會是否理解行政後勤費用的必要
負責任的勸募	勸募文件或口語正確且真實	未規範，主要載於公益勸募條例		主要為法律遵循
	訓練及監督募款人員符合法律要求，並避免使用有爭議的募款方式	設立登記後，才可以用財團法人名義公開勸募		合理的勸募倫理為何？新型態勸募？
	維護隱私，但仍需符合法規	要求公開捐補助名單	如不欲公開捐補助名單，須經主管機關核准	調和法規與隱私之間的衝突

很顯然地，財團法人法踏出法制環境裡重要的一步，全面性地回應了這些現代治理想像：包括避免利益衝突、強制資訊公開、加強董事會法律責任、建立會計及內控內稽制度等。這代表的不只是由《民法》逐漸過渡到正視公益部門存在而已，更代表的是對於「什麼是好的公益組織」觀點的改變：從單純信任的善意，走向制度化的明確要求。這不是說政府或大眾不再信任公益組織，而是在複雜的社會及科技變遷等因素下，過去的信任已不足以支撐現在的關係。就結構因素來說，財團法人法一次性地提高了最低標準，從立意來說是極好的、劃時代的，但與變革相伴而來的就是衝突，以及究竟是否「促進公益」的質疑。

此次財團法人法內容的爭議，主要除了公設財團法人的章節外，民間財團法人的批評包括：

• 個別捐補助案件不能超過收入10%的限制，降低了行善的意願和彈性；

• 捐補助名單要求完全公開，與隱私之間的衝突；

• 會計及內控內稽制度未對齊，各主管機關任意想像自由發揮。

暫不討論實務上如何解套，這些爭議折射了幾個重要的問題：

• 從風險管理或防弊來看，付出這些代價是合理的嗎？

• 如何對齊各方的想像和能力？

• 如何真正地促進公益？

風險管理：外部控制或檢查應降低，不要再當直昇機父母

財團法人法多年來進出立法院，此次強勢通過的重要原因是「洗錢防制」的國際評鑑，以及實現民進黨政府「轉型正義」的主張。由此觀之，財團法人法的真正立法目的是要處理國家治理的風險：防堵資金和影響力從公益部門逸出控制企業或政治，要求公益組織的運作更符合公共或公益性，藉此促進公益發展。不過這個「防弊就是興利」的邏輯不會自動成立，因為消除風險要付出成本，而這個代價是否合理？

從風險管理的角度來看，最終目標不是要消除所有風險，而應該是在可忍受的總風險之下，權衡各種風險。下圖取自美國會計師公會，假設左邊的風險總值是固定的，右邊的風險彼此之間具有代換關係，包括固有風險（組織不管做什麼都會有的特定風險）、控制風險（內部控制無效的風險）和偵知風險（無法偵測出問題的風險）。應用在這次財團法人法通過的事件上，就是政府希望降低公益部門在國家藍圖裡的風險（左邊的風險總值），而其手段就是要求董事會的法律責任、建立內部控制（降低右邊的控制風險）；實施內部稽核、要求公開資訊（降低右邊的偵知風險）。

這個想法是合理的，只是未觀照全局。財團法人法大幅加強了組織治理的內在責任，卻未放鬆既存的外在控制。像是具有過渡性質的公益勸募條例，仍要求組織每年募款都要專案申請；另外，要求每年繳交預算等文件但流於形式，而且評鑑或檢查的密度仍高。試想，當組織已符合現代治理的標準，每年的常態募款為何還需要政府專案核准？外部評鑑或檢查的密度是否應降低？甚至以預算而言，它本就是內部控制的一環，如果已建立制度還有內部稽核，為何不回歸組織自治？

更進一步談，公益組織存在的正當性（legitimacy），過去由政府決定。但隨著社會變遷，需要對更多利害相關人交代，而這也就是責信的當代意義。組織治理要求平衡不同利害相關人之間的權力（power）及利益（interest），而不是只符合法律要求而已，希望公益組織成熟、負起責任，這大致也是財團法人法所指引的。不過如果未同步減輕其他束縳，還是覺得「管制公益組織是政府的責任」，無益於公益事務的成熟，政府不僅承擔了過多而無用的檢查成本，而且更像是嘴巴說放你去飛、實際上仍然什麼都要管的直昇機父母。

對齊想像與能力：需要整體部門的視野，而不是各自起舞

依據前述的財團法人法與治理實務的比對，授權由各主管機關決定的事項約略可分為：

• 資訊內容或程序：公開資訊、會計及財務報表格式、誠信經營原則等

• 管理密度：會計師查核或內控內稽制度門檻、捐補助個案超過10%、捐補助名單公告等

首先以資訊內容或程序而言，各個主管機關所定義的「財務報表」彙總如下：這呈現了 3 種不同的觀點，

1. 傳統（法務及教育財團法人）：仍與政府會計扣連，保留了主管機關過去管理辦法要求的財產清冊

2. 折衷（社福、環保、金融、文化、內政財團法人）：不包含財產清冊

3. 國際（衛生財團法人）：合併收支餘絀及淨值變動表成為「營運活動表」，新增「功能別費用表」

會計項目也有類似的分歧，各個主管機關對於如何表達財務報表的「淨值／淨資產」要求不同：這不只是名稱不同而已，背後代表了不同的意涵：

1. 傳統（內政、金融、法務、文化、教育財團法人）：仍依據政府會計，保留了過去管理辦法的表達方式

2. 折衷（社福、環保財團法人）：統稱仍是「淨值」，但子科目從性質別調整為受限制情形

3. 國際（衛生財團法人）：直接採用目前國際常見的表達方式

值得思考的是，這些事項是否需要由各主管機關分別訂定？依據跨國研究，絶大多數國家都針對非營利組織訂定會計原則，而不是在框架層次就南轅北轍。由於政府長期以來管理手段的單調，政府會計的主計觀點仍主導一切，壓抑了非營利會計的發展，而與國際脫節。現今更沿續之前的管理方式，任由各主管機關自由想像，造成的不只是學術爭論和行政困擾，更深層的問題是阻礙專業化、人才培育和溝通效率，削弱了強制公開資訊、爭取公眾信任的意義。

其次，就主管機關的管理密度而言，對於財團法人應訂定內控內稽制度的門檻有不同的設定：這三種設定包括較寛鬆如衛生、長照法人等，或折衷的社福法人等，或較嚴格的內政部主管財團法人。然而就直覺而言，內政部主管的財團法人或許較為龐雜，但風險未必顯著高於其他部會，為何需要如此低的門檻、更普遍地施加管制手段？財團法人法裡授權各部會自訂門檻的原意是「分級管理」，也就是依照資金或影響力規模分級。但這個用心被各個主管機關拆解之後，便因缺乏統籌而大打折扣。此外，負責解釋財團法人法的法務部，在前述的幾個面向都採較保守的觀點，讓人不禁懷疑是否真的理解治理不等同於加強管制，而且也擔心實際執法不進反退。

綜而言之，財團法人法做為領頭，跨出了重要一步，但身體其他部位跟不上，就有跌跤的可能。公益組織本身及董監事會缺乏指引和培力之外，目前行政部門的架構也無法有效執行該法的精神。試問，各主管機關的業務主管人員，真的懂財團法人法及其背後的治理精神嗎？而在這種運作模式下訂出的子法，是否受到該部會所援引的專家學者左右、無法得到開闊的公益部門視野？以設置內部稽核人員為例，內政部的門檻偏低，問題是誰來處理共通的（common and shared）問題，像是懂公益組織的內部稽核人員在那裡？過去這些人員的訓練都以商業部門為主，未來這群人要接受那些訓練或認證，才能符合公益部門的需要？甚至學校教育或高等考試，是否需要相應地調整？這都是亟待處理的課題。

促進公益：誰來協調步伐？

物理學中有關混沌的例子教導我們，某些動態情境非但不會達到一種均衡，更會引發暫時性的混亂及不可預料的發展。

哲學家 David Ruelle 認為立法者與官員應該要理解，為了達到更好的均衡所做的決策干預，有可能產生劇烈的震盪或災難性的結果。 財團法人法意欲推動非營利治理的現代化，但就當前現實而言，震盪仍在持續之中、成效仍是兩說。

過程未充份與公益組織溝通、舊有的管理機制未被汰除、既存的行政架構拆解了分級管理的美意，在在抵消了財團法人法所應帶來的公共利益，也讓當下的混亂變得難以忍受。公益組織將之視為國家管制的步步進逼、產生對抗心態：一方面不免出現「向後退縮」的拉力，那怕長期以來對公益勸募條例諸多抱怨，寧願維持現狀；另一方面，執法過程更多的對立消耗，當然不利於彼此的合作關係。

公益部門做為永續發展路上重要的行動者，重要價值在於促進公民參與，校正與監督政府和巿場力量。制度干預如果無法激發好的進展，反而枯竭了部門的資源或活力，結果就是不可承受的災難。如何共同調適與學習？如何更明確地提供誘因或支持？如何跨部會溝通？如何標定公益部門在國家永續發展藍圖裡的位置？顯然都不是單一部會可以處理的問題，也因此財團法人法或公益部門的未來，很大程度取決於何時有高層級的協調機制出現（例如美國的 Foundation Center 或英國的 Charity Commission），負責主導、協調與擘劃前進的節奏。下一步究竟任由雜草蔓生，或補足更細緻的溝通校正？

徒有財團法人法當然不足以促進公益。它搬動了公益事務發展的轉轍器，大方向是正確的，但究竟讓列車加速抵達或失速出軌？只討論財團法人法的條文是不夠的，重點在於縱觀全局的視野和接續的作為。